2009年12月9日 星期三

以史為鑑:香港如何面對現時的政制僵局(未刪節版)

在十二月二日,立法會討論梁家傑提出,廢除功能組別這個不具法定效力的動議,泛民廿三票,包括直選十九票以及功能組別四票支持動議,而建制陣營,包括直選九票以及功能組別十六票,將動議否決。而這結果彷彿預示了,政府提出政改方案亦可能在相類結果下被否決。

最近之所以有五區總辭變相公投等討論,皆因由二零零五年政改方案被泛民否決開始,事實上香港出現了一個憲政僵局(Constitutional Deadlock),而要政改有任何實質進展,實際上我們要探討到底這個憲政僵局是如何形成,以及在過往歷史上,其他國家出現憲政僵局時,到底有什麼方案可以予以解決,而這些方法又可以在香港具可操作空間。

由制度形成的憲政僵局

所謂憲政僵局,就是一些在重大憲政問題上,因各種原因爭持不下,無法妥善解決的局面。而有些憲政僵局,是由於國家認同、意識形態或歷史原因相持,而相持各方勢力相若,難分勝負而導致,像加拿大魁北克的統獨問題就是這類僵局,這類僵局不可能因一次或兩次公投或大選而得到實質進展,這需要有關各方面的政治智慧以及長期努力才可能有所成果。

有些憲政僵局,卻非因社會高度分化引發,而是政治制度設計上出現問題,由於設計上的缺乏導致制度本身無法作出改革,任何改革都會遭到反對方案的人有效反對,令問題長期懸而不決,甚至因憲政上的分歧惡化導致非常事件。

像法國的第三、第四共和便是憲政僵局惡化,最後搞出非常事件的佼佼者,法國第三共和由一八七零年成立,成立以來永沒穩定過,在一九零四年結果由希特拉揮軍巴黎結束第三共和,由一九四七年採用與第三共和相若憲法的第四共和成立,到一九五八年阿爾及爾右翼軍人要脅揮軍巴黎,國會被迫授予戴高樂將軍全權改革憲政為止,十年內法國換了廿多個總理,每半年便換一個,人民對政府政策無所適從,更不要說政府要應付殖民地爭取獨立的挑戰,而弱勢得總理經常被更替的政府,更不要說搞政制改革。這也是戴高樂在兵變威脅下成功上台後,才能用半年替法國人民寫套新憲法,並將憲法草案付諸公決,第五共和相對起第四共和,實在穩定和有效率太多了。

香港的處境,英國的經驗


當然,香港現況還未到法國第四共和那種糟糕狀況,至少香港政府仍然是能夠運作的,不過現時香港面對的處境,卻與十九世紀初英國國會改革時的情況相若,政府確實能夠運作,但政府的組成和運作卻不能反映社會的現狀,既得利益分子拒絕改革令人民相當憤怒,而當政者不出怪招應付就不可能向前走下去。

先講英國在《一八三二改革法》(Reform Act 1832)通過前,英國政制有多荒謬。自一六八八年光榮革命後,英國都沒有對選區作出改革,當時新興的工業城鎮,像香港人熟悉的曼徹斯特、利物浦等,在國會下議院(House of Commons)一席也沒有,但有些不要說沒有人口,就連土地都陸沉了的城鎮,像北海沉入海底的城鎮Dunwich,卻可以有國會議席。而由於選民資格中對入息及財產擁有權的嚴格限制,選民只佔英國人口百分之一也不到,這國會有多大民意認受性可想而知。而由於受歐洲當時接二連三的革命浪潮影響,在一八三零年,法國的波旁王朝再度倒台,人民擁立路易腓立為王,維也納會議主導的保守勢力越來越站不住腳,英國不改革也不成。

當時英國輝格黨(Whigs,今天英國自由民主黨Liberal Democrat的前身)的首相格雷勳爵(Earl Grey,有名的Earl Grey Tea便以他命名,因為是他發明的)希望推出改革法案,至少改革選區編配,開放選民資格,但先受到由托利黨(Tories,今天英國保守黨)的阻撓。保守黨的阻撓還算小事,他解散國會重新大選,成功令支持他的輝格黨上台,後來最糟糕是來自上議院(House of Lords)其他貴族的阻撓,當時上議院仍對下議院通過的議案具否決權,如果格雷勳爵無法擺平反對改革的上議院,那就會改革失敗。

格雷勳爵當然屬於聰明人,他看中當時英國不成文憲制中一個漏洞,那就是英王具有無可挑戰的貴族委任權,這特權是屬於今天依然存在英國憲制,甚至不少人英國國民(海外)護照中的皇室特權(英國護照發出權利屬皇室特權一部分)的其中一部分。格雷勳爵請求英王大量委任自由派人士成為貴族,準備進入上議院大舉反制保守派,保守派知道無法對付格雷勳爵,那就在改革法案上妥協,開啟了一八三二年後英國政制改革的序幕,英國在一百多年後的一九六九年通過《人民代表法一九六九》(The Representation of the People Act 1969),十八歲以上所有成年英國公民獲普選權,才結束漫長的憲政改革,期間並無任何大革命影響。

回到香港,為何泛民主派會質疑香港政府的憲改誠意,以現時香港《基本法》的政制設計,修改《基本法》必須得三分之二立法會議員同意,而香港立法會直選和功能組別議員各佔一半,由十二月二日梁家傑動議,以及二零零五年政改被否決都可以看到,要傾向普選,廢除功能組別的方案在立法會方案通過難度很高,但政府現時只給人看到提交一份向既得利益分子叩頭的方案,而沒有格雷勳爵在百多年前的智慧,如果政府與泛民談出一套妥協方案,運用政府議案只要過半數通過的機制,只要有幾票獨立人士會支持政府,然後先在部分功能組別選民資格動手腳,再來解散立法會重選,在確保支持政府與泛民聯合建議的人佔立法會三分二,再啟動政改又成不成?政府現時給人懶惰的感覺,皆因政府沒有窮盡(exhaust)所有可行手段讓政制向前走,這也是泛民被迫走五區總辭這險著的原因,公投本來是行政機關為反制議會,訴諸民眾公決,以民意壓議會的常用手段,這也是現時不少國家行政部門用來解決與議會之間憲制僵局的方法,來一場政治豪賭決勝負,願賭服輸打死無悔,現時給泛民拿來運用,這也算對行政主導的香港政府一種嘲諷。

所謂的路線圖

格雷勳爵的《一八三二改革法》查實並不屬於什麼石破天驚的改革,在放寬選民的財產要求,以及對選區作出合理改動後,英國國會仍然是由中上階層把持的議會,合資格選民只佔英國人口百分之三。但格雷勳爵的戰略性貢獻在於,他沒有什麼時間表,但他確立了議會改革的目標和戰略。格雷勳爵的改革精神是一方面能開明聽取民意,一方面要顧及保守派的顧慮,維持君主立憲的精神。

而格雷勳爵改革法案,由放寬參與選舉人士資格要求,以及合理安排選區符合人口比例作為兩大改革手段。之後英國的多份改革法案,無一不在放寬參與選舉資格要求,以及選區劃分改動兩大項目上動腦筋。在一八五八年,英國廢除了對參選議會候選人的財產要求,而《一八六七年改革法》(Reform Act 1867)再進一步放寬選民入息要求,一八八五年通過了《議席分配法》(Redistribution of Seats Act),規定每五萬人就要有一名國會代表,到了一九一八年徹底廢除選民資格對入息和財產相關要求,達致全民普選。所謂的路線圖,並不是敷衍民眾一樣,只是加了五席功能組別,以及五席直選議席便算,而是明確向廢除功能組別踏進第一步。這步伐大不大,人人總有不同意見,但一步也不走,就任誰都講不過去。

要廢除功能組別,當然有很多策略和方法,如怕不能一下子廢除公司票,政府是不是應在一些選民人數與實際從業員人數不相稱的組別,大舉放寬選民資格,類似新九組的方法來溝淡公司票不良影響,那時公司票保留也好,也屬可有可無,之後再廢除便輕而易舉。像現時銀行界只准銀行公會會員投票,而保險界只准保險公司投票,是不是應該作出改革,只要現時實際任職銀行的僱員,或持有保險從業員牌照的會員,都己經可以投票。至少在廢除功能組別前,手上有兩票的市民比例大增,問題政府看來未走到這一步。如果三十席功能組別,可以全部做到類似彭定康勳爵新九組的設計,這樣的方向己經是一個清晰可喜的中途站方案,問題在現有政改方案離這裡太遠,亦不向這個方向走。

又像逐步廢除功能組別的方法,前問責官員,現執教中大政政系的王永平提出先廢掉由泛民議員控制的功能組別,這是符合泛民的政治理想,但恐怕效果有限,政府會否先廢掉那些議員出席水平欠佳的組別的議席,可能更合符市民期望。既然這些組別一次又一次選出表現不孚眾望的議員,那就等於他們根本放棄了組別席位,那這些席位移交給直選議員也是天經地義,這只不過是維護公帑的合理運用而己。香港立法議員不像十九世紀時的英國議員,十九世紀英國議員不具薪津,要自掏腰包服務市民,但今天香港議員卻是受著公帑。

現時之所以會出席泛民陣營如此強力要求五區總辭,變相公投的聲音,因為政府在推進改革上無所作為,完全不步踏前走上改革第一步才是關鍵。以策略巧妙繞過既得利益分子的阻撓,以及為明確清晰的普選方向踏出第一步,這是政府不可推卻的責任。公投訴求是問題的因,不是問題的果,實際上這是對香港人解決憲政僵局能力的一次考試,英國與法國相比,法國要在二次大戰亡國一次,加上幾乎陷入軍事政變一次才能解決憲政問題,這因法國人堅持那套根本不可行的政制,要去到無可挽救的階段,加上好運遇上戴高樂將軍這位無私的法國軍人典範,才能成功改革。而英國人以政治手腕迫保守派退讓,以平和平靜的方法成功完成政治改革,到底香港要走那條路,決定權在於政府以及保守派手中。政制能否向前走,就取決於香港人這次如何解決憲政僵局。泛民作為反對派,他們只能消極運用反對票,曾蔭權是不是政治家,就看他如何處理政改了,而英國和法國的歷史,可為各方所鑑。但可以肯定的是,如果保守派不打算讓政制向前走,或佯稱支持政制向前走,事實上掛羊頭賣狗肉的話,那香港注定走上法國之路。

1 則留言:

Lee 提到...

世澤兄,我唯一不同意這篇文章的地方是你仍相信香港政府有心讓政制向真正普選方向前進 XDD