以史為鑑：香港如何面對現時的政制僵局（未刪節版）

在十二月二日，立法會討論梁家傑提出，廢除功能組別這個不具法定效力的動議，泛民廿三票，包括直選十九票以及功能組別四票支持動議，而建制陣營，包括直選九票以及功能組別十六票，將動議否決。而這結果彷彿預示了，政府提出政改方案亦可能在相類結果下被否決。

最近之所以有五區總辭變相公投等討論，皆因由二零零五年政改方案被泛民否決開始，事實上香港出現了一個憲政僵局（Constitutional Deadlock），而要政改有任何實質進展，實際上我們要探討到底這個憲政僵局是如何形成，以及在過往歷史上，其他國家出現憲政僵局時，到底有什麼方案可以予以解決，而這些方法又可以在香港具可操作空間。

由制度形成的憲政僵局

所謂憲政僵局，就是一些在重大憲政問題上，因各種原因爭持不下，無法妥善解決的局面。而有些憲政僵局，是由於國家認同、意識形態或歷史原因相持，而相持各方勢力相若，難分勝負而導致，像加拿大魁北克的統獨問題就是這類僵局，這類僵局不可能因一次或兩次公投或大選而得到實質進展，這需要有關各方面的政治智慧以及長期努力才可能有所成果。

有些憲政僵局，卻非因社會高度分化引發，而是政治制度設計上出現問題，由於設計上的缺乏導致制度本身無法作出改革，任何改革都會遭到反對方案的人有效反對，令問題長期懸而不決，甚至因憲政上的分歧惡化導致非常事件。

像法國的第三、第四共和便是憲政僵局惡化，最後搞出非常事件的佼佼者，法國第三共和由一八七零年成立，成立以來永沒穩定過，在一九零四年結果由希特拉揮軍巴黎結束第三共和，由一九四七年採用與第三共和相若憲法的第四共和成立，到一九五八年阿爾及爾右翼軍人要脅揮軍巴黎，國會被迫授予戴高樂將軍全權改革憲政為止，十年內法國換了廿多個總理，每半年便換一個，人民對政府政策無所適從，更不要說政府要應付殖民地爭取獨立的挑戰，而弱勢得總理經常被更替的政府，更不要說搞政制改革。這也是戴高樂在兵變威脅下成功上台後，才能用半年替法國人民寫套新憲法，並將憲法草案付諸公決，第五共和相對起第四共和，實在穩定和有效率太多了。

香港的處境，英國的經驗


當然，香港現況還未到法國第四共和那種糟糕狀況，至少香港政府仍然是能夠運作的，不過現時香港面對的處境，卻與十九世紀初英國國會改革時的情況相若，政府確實能夠運作，但政府的組成和運作卻不能反映社會的現狀，既得利益分子拒絕改革令人民相當憤怒，而當政者不出怪招應付就不可能向前走下去。

先講英國在《一八三二改革法》（Reform Act 1832）通過前，英國政制有多荒謬。自一六八八年光榮革命後，英國都沒有對選區作出改革，當時新興的工業城鎮，像香港人熟悉的曼徹斯特、利物浦等，在國會下議院（House of Commons）一席也沒有，但有些不要說沒有人口，就連土地都陸沉了的城鎮，像北海沉入海底的城鎮Dunwich，卻可以有國會議席。而由於選民資格中對入息及財產擁有權的嚴格限制，選民只佔英國人口百分之一也不到，這國會有多大民意認受性可想而知。而由於受歐洲當時接二連三的革命浪潮影響，在一八三零年，法國的波旁王朝再度倒台，人民擁立路易腓立為王，維也納會議主導的保守勢力越來越站不住腳，英國不改革也不成。

當時英國輝格黨（Whigs，今天英國自由民主黨Liberal Democrat的前身）的首相格雷勳爵（Earl Grey，有名的Earl Grey Tea便以他命名，因為是他發明的）希望推出改革法案，至少改革選區編配，開放選民資格，但先受到由托利黨（Tories，今天英國保守黨）的阻撓。保守黨的阻撓還算小事，他解散國會重新大選，成功令支持他的輝格黨上台，後來最糟糕是來自上議院（House of Lords）其他貴族的阻撓，當時上議院仍對下議院通過的議案具否決權，如果格雷勳爵無法擺平反對改革的上議院，那就會改革失敗。

格雷勳爵當然屬於聰明人，他看中當時英國不成文憲制中一個漏洞，那就是英王具有無可挑戰的貴族委任權，這特權是屬於今天依然存在英國憲制，甚至不少人英國國民（海外）護照中的皇室特權（英國護照發出權利屬皇室特權一部分）的其中一部分。格雷勳爵請求英王大量委任自由派人士成為貴族，準備進入上議院大舉反制保守派，保守派知道無法對付格雷勳爵，那就在改革法案上妥協，開啟了一八三二年後英國政制改革的序幕，英國在一百多年後的一九六九年通過《人民代表法一九六九》（The Representation of the People Act 1969），十八歲以上所有成年英國公民獲普選權，才結束漫長的憲政改革，期間並無任何大革命影響。

回到香港，為何泛民主派會質疑香港政府的憲改誠意，以現時香港《基本法》的政制設計，修改《基本法》必須得三分之二立法會議員同意，而香港立法會直選和功能組別議員各佔一半，由十二月二日梁家傑動議，以及二零零五年政改被否決都可以看到，要傾向普選，廢除功能組別的方案在立法會方案通過難度很高，但政府現時只給人看到提交一份向既得利益分子叩頭的方案，而沒有格雷勳爵在百多年前的智慧，如果政府與泛民談出一套妥協方案，運用政府議案只要過半數通過的機制，只要有幾票獨立人士會支持政府，然後先在部分功能組別選民資格動手腳，再來解散立法會重選，在確保支持政府與泛民聯合建議的人佔立法會三分二，再啟動政改又成不成？政府現時給人懶惰的感覺，皆因政府沒有窮盡（exhaust）所有可行手段讓政制向前走，這也是泛民被迫走五區總辭這險著的原因，公投本來是行政機關為反制議會，訴諸民眾公決，以民意壓議會的常用手段，這也是現時不少國家行政部門用來解決與議會之間憲制僵局的方法，來一場政治豪賭決勝負，願賭服輸打死無悔，現時給泛民拿來運用，這也算對行政主導的香港政府一種嘲諷。

所謂的路線圖

格雷勳爵的《一八三二改革法》查實並不屬於什麼石破天驚的改革，在放寬選民的財產要求，以及對選區作出合理改動後，英國國會仍然是由中上階層把持的議會，合資格選民只佔英國人口百分之三。但格雷勳爵的戰略性貢獻在於，他沒有什麼時間表，但他確立了議會改革的目標和戰略。格雷勳爵的改革精神是一方面能開明聽取民意，一方面要顧及保守派的顧慮，維持君主立憲的精神。

而格雷勳爵改革法案，由放寬參與選舉人士資格要求，以及合理安排選區符合人口比例作為兩大改革手段。之後英國的多份改革法案，無一不在放寬參與選舉資格要求，以及選區劃分改動兩大項目上動腦筋。在一八五八年，英國廢除了對參選議會候選人的財產要求，而《一八六七年改革法》（Reform Act 1867）再進一步放寬選民入息要求，一八八五年通過了《議席分配法》（Redistribution of Seats Act），規定每五萬人就要有一名國會代表，到了一九一八年徹底廢除選民資格對入息和財產相關要求，達致全民普選。所謂的路線圖，並不是敷衍民眾一樣，只是加了五席功能組別，以及五席直選議席便算，而是明確向廢除功能組別踏進第一步。這步伐大不大，人人總有不同意見，但一步也不走，就任誰都講不過去。

要廢除功能組別，當然有很多策略和方法，如怕不能一下子廢除公司票，政府是不是應在一些選民人數與實際從業員人數不相稱的組別，大舉放寬選民資格，類似新九組的方法來溝淡公司票不良影響，那時公司票保留也好，也屬可有可無，之後再廢除便輕而易舉。像現時銀行界只准銀行公會會員投票，而保險界只准保險公司投票，是不是應該作出改革，只要現時實際任職銀行的僱員，或持有保險從業員牌照的會員，都己經可以投票。至少在廢除功能組別前，手上有兩票的市民比例大增，問題政府看來未走到這一步。如果三十席功能組別，可以全部做到類似彭定康勳爵新九組的設計，這樣的方向己經是一個清晰可喜的中途站方案，問題在現有政改方案離這裡太遠，亦不向這個方向走。

又像逐步廢除功能組別的方法，前問責官員，現執教中大政政系的王永平提出先廢掉由泛民議員控制的功能組別，這是符合泛民的政治理想，但恐怕效果有限，政府會否先廢掉那些議員出席水平欠佳的組別的議席，可能更合符市民期望。既然這些組別一次又一次選出表現不孚眾望的議員，那就等於他們根本放棄了組別席位，那這些席位移交給直選議員也是天經地義，這只不過是維護公帑的合理運用而己。香港立法議員不像十九世紀時的英國議員，十九世紀英國議員不具薪津，要自掏腰包服務市民，但今天香港議員卻是受著公帑。

現時之所以會出席泛民陣營如此強力要求五區總辭，變相公投的聲音，因為政府在推進改革上無所作為，完全不步踏前走上改革第一步才是關鍵。以策略巧妙繞過既得利益分子的阻撓，以及為明確清晰的普選方向踏出第一步，這是政府不可推卻的責任。公投訴求是問題的因，不是問題的果，實際上這是對香港人解決憲政僵局能力的一次考試，英國與法國相比，法國要在二次大戰亡國一次，加上幾乎陷入軍事政變一次才能解決憲政問題，這因法國人堅持那套根本不可行的政制，要去到無可挽救的階段，加上好運遇上戴高樂將軍這位無私的法國軍人典範，才能成功改革。而英國人以政治手腕迫保守派退讓，以平和平靜的方法成功完成政治改革，到底香港要走那條路，決定權在於政府以及保守派手中。政制能否向前走，就取決於香港人這次如何解決憲政僵局。泛民作為反對派，他們只能消極運用反對票，曾蔭權是不是政治家，就看他如何處理政改了，而英國和法國的歷史，可為各方所鑑。但可以肯定的是，如果保守派不打算讓政制向前走，或佯稱支持政制向前走，事實上掛羊頭賣狗肉的話，那香港注定走上法國之路。